Los días 27 y 28 de julio de 2023, dieciséis países de América Latina y el Caribe (ALC) participaron en una histórica Cumbre Ministerial de ALC por un "Orden Tributario Global más Inclusivo, Sostenible y Equitativo" celebrada en Cartagena, Colombia. Fue organizada conjuntamente por los Gobiernos de Colombia, Brasil y Chile y constituyó la primera ocasión en la que ministros de finanzas y otros funcionarios de estos países se reunirón para debatir cuestiones tributarias como agrupación regional a este alto nivel. Como académica, tuve la fortuna de participar en las reuniones de la sociedad civil celebradas en Ciudad de Panamá (Panamá) y Cartagena de Indias (Colombia) en vísperas de la Cumbre, respectivamente. En este artículo, comparto mis reflexiones iniciales sobre esta iniciativa para una mayor cooperación de ALC en materia tributaria nacional e internacional.

Antecedentes

Los países del Sur global, incluidos los de ALC, son predominantemente "rule-takers" en el sistema financiero global. En reconocimiento de la necesidad de que los países de ALC se unan para luchar por un orden fiscal mundial más equitativo e inclusivo, José Antonio Ocampo, entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público de Colombia, anunció en enero de 2023 la intención del gobierno colombiano de acoger esta cumbre de alto nivel. Los esfuerzos de Colombia fueron apoyados posteriormente por los Gobiernos de Brasil y Chile, y por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). Se cursó una invitación para participar en la cumbre a todos los países de ALC, mientras que los líderes africanos y de otros países del G24 fueron invitados en calidad de observadores.

La celebración de esta reunión en la ciudad portuaria de Cartagena de Indias, la quinta ciudad más grande de Colombia, fue simbólica al menos por tres razones principales. En primer lugar, la ciudad lleva el sobrenombre de "La Heroica", ya que el 11 de noviembre de 1811 fue el primer territorio colombiano y el segundo de toda América Latina en declarar su independencia del Imperio Español. En segundo lugar, en 1815 la ciudad también resistió valientemente a las fuerzas españolas durante 105 días en lo que se conoce como el Sitio de Cartagena. En tercer lugar, es también una de las ciudades más "caribeñas" de Colombia, con una importante población afrocolombiana. Como ciudadana de Barbados y del Caribe, muchos aspectos de Cartagena me resultaron familiares, como la calidez y amabilidad de la gente, los coloridos edificios y la comida, en particular. Ahora, en 2023, esta hermosa ciudad fue el escenario de lo que se espera sea el amanecer de una era de cooperación sur-sur entre los países de ALC en materia fiscal.

Resultados de la Cumbre

En primer lugar, el resultado de la cumbre incluyó una declaración conjunta firmada por los delegados de los 16 países participantes por la que se establece la Plataforma Regional de Cooperación Fiscal para América Latina y el Caribe. Esta plataforma propuesta promovería el diálogo y el intercambio de conocimientos para desarrollar políticas fiscales nacionales y globales que ayuden a la región a afrontar más adecuadamente las crecientes crisis a las que se enfrenta.

En segundo lugar, también se acordó que Colombia ejercerá la Presidencia Pro Tempore de esta Plataforma Regional durante los próximos doce meses y que la CEPAL será la secretaría técnica de la misma. Tercero, la Presidencia Pro Tempore tiene la tarea de crear un Plan Anual de Trabajo, con el apoyo de la CEPAL, y priorizar los temas más apremiantes relacionados con una agenda tributaria inclusiva, equitativa y sostenible en un plazo de 6 meses.

Un aspecto positivo de esta iniciativa de ALC es que el desarrollo es un componente central de este esfuerzo, reconociendo que la política fiscal de los países debe apoyar, avanzar y no socavar sus imperativos de desarrollo y que las iniciativas fiscales internacionales deben hacer lo mismo. Muchos países de ALC no creen que las actuales discusiones fiscales lideradas por la OCDE, incluida la solución de los dos pilares de las BEP, redunden en su beneficio y han argumentado que es necesaria una voz unificada de ALC para garantizar que la elaboración de normas fiscales mundiales tenga en cuenta los intereses de la región y no sólo los de los países más ricos del mundo.

La sociedad civil desempeñó un papel fundamental en los debates, y el esfuerzo ha recibido un enorme apoyo de grupos de la sociedad civil y grupos de reflexión de todo el mundo, así como de las Naciones Unidas. Así, se mencionó explícitamente el vínculo entre fiscalidad y género y la capacitación de las mujeres, el medio ambiente, la educación y la sanidad pública, por ejemplo. En este sentido, se argumentó con firmeza que el creciente cambio en los países de ALC hacia impuestos en gran medida regresivos era contrario al desarrollo, ya que desplazaban la carga fiscal de los ricos hacia los segmentos más vulnerables de la sociedad.

Limitada participación caribeña

La iniciativa parece ser un intento de buena fé de crear una coalición de ALC no sólo para la coordinación regional en materia fiscal, sino también para ayudar a reforzar el impacto de la región en la formulación de políticas fiscales globales, reconociendo que el Sur global sigue estando en la periferia de la formulación de normas financieras globales. Sin embargo, la asistencia a la cumbre fue bastante escasa, ya que sólo asistieron 16 de los 33 países miembros de la CELAC. Además, a pesar de ser considerada una cumbre "ALC", sólo dos países caribeños (Haití y República Dominicana) participaron en la Cumbre. Ninguno de los gobiernos caribeños de habla inglesa participó en la Cumbre, aunque representantes de grupos de la sociedad civil de algunos países caribeños estuvieron presentes en las reuniones de la sociedad civil en Ciudad de Panamá y Cartagena. No se sabe públicamente a qué se debe esto, ya que la Cumbre apenas ha recibido cobertura mediática en el Caribe anglófono, ni está claro si se debatió en la reunión de Jefes de Gobierno de CARICOM a principios de julio. Sin embargo, puedo especular sobre algunas posibles razones de la falta de interés generalizado del Caribe por la iniciativa.

Una razón podría ser que la fiscalidad es un ámbito de la política que los países vigilan de cerca. El derecho a tributar siempre ha estado vinculado al ejercicio de la soberanía de un Estado. Como pequeñas economías abiertas con recursos naturales limitados en la mayoría de los casos, muchos países caribeños han desarrollado sectores empresariales y financieros internacionales como estrategia de diversificación para hacer crecer sus economías y mantener a su población. Entre otras cosas, utilizan sus tipos impositivos favorables y ofrecen sofisticadas herramientas empresariales e incentivos fiscales como ejes centrales de sus estrategias de atracción de inversiones para promover un crecimiento económico sostenible y crear puestos de trabajo para sus trabajadores. Su capacidad para hacer esto se ve cada vez más limitada por la necesidad de cumplir con las exigencias normativas mundiales y podrían ver esta plataforma ALC, aún nebulosa, como una traba más a su derecho soberano a establecer sus propias políticas fiscales para sus fines de desarrollo.

En segundo lugar, es posible que los gobiernos caribeños se sientan incómodos con la creación de una nueva plataforma para cuestiones fiscales fuera de una arquitectura existente y conocida como la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). En este sentido, es curioso por qué la CELAC no fue el lugar elegido para este debate.

En tercer lugar, no está claro hasta qué punto esta nueva plataforma tiene en cuenta los mecanismos de cooperación subregional existentes. Los países de la CARICOM suelen abordar los asuntos de política exterior como un bloque, ya que el Tratado Revisado de Chaguaramas exige la coordinación de la política exterior. Además, los países de CARICOM debaten asuntos fiscales y otros asuntos financieros en su Consejo de Finanzas y Planificación (COFAP). Otro temor de los países caribeños podría ser que su voz en este espacio regional siguiera siendo ahogada por los países más poderosos de ALC. Este temor no es infundado. Aunque hay mucho que ganar de una mayor cooperación en ALC y, por supuesto, existen similitudes, también hay diferencias importantes que cualquier propuesta de cooperación regional a escala de ALC debe tener en cuenta. Estas diferencias incluyen el tamaño, la estructura económica, la estructura social y la estructura fiscal. Entre los países latinoamericanos, sólo Panamá podría considerarse realmente un centro financiero internacional (CFI), mientras que los CFI predominan más en los países caribeños.

Además, muchos países caribeños se enfrentan a acusaciones de ser paraísos fiscales, incluso por parte de algunos países latinoamericanos, a pesar de que los países caribeños suelen estar entre los primeros en adoptar iniciativas fiscales mundiales a pesar de sus limitaciones de capacidad. Por lo tanto, mientras que la inclusión en listas negras por cuestiones fiscales y de ALD/CFT/FP no es un problema importante para los países latinoamericanos, sí lo es para los países caribeños. Por esta misma razón, los representantes caribeños presentes en las reuniones de la sociedad civil de Panamá y Cartagena insistieron en que el documento final de resultados de la sociedad civil entregado a los ministros en la Cumbre debía incluir alguna referencia a esta cuestión. De hecho, la recomendación novena del documento final de la sociedad civil hace un llamamiento a la descolonialización del orden fiscal mundial y condena específicamente las listas negras sesgadas que apuntan injustamente a los países del Caribe mientras ignoran a los grandes países del Norte Global donde se produce la mayor parte de la evasión fiscal.

Estoy seguro de que muchas de las personas que lean este artículo probablemente oirán hablar de esta cumbre por primera vez. De hecho, la Cumbre recibió muy poca cobertura mediática en el Caribe anglófono, en comparación con la que le dieron periódicos tan conocidos como El Espectador de Colombia. Esto no es más que un síntoma de un antiguo problema al que nos enfrentamos en la región de ALC, a saber, que en muchos sentidos, en ALC a menudo sabemos más de lo que ocurre en los países del Norte Global que de lo que ocurre en nuestra propia subregión o en las regiones vecinas.

Una de las principales razones de ello es, por supuesto, la barrera lingüística. Aunque tecnologías como la interpretación simultánea durante las reuniones, Google translate y similares pueden mitigar en cierta medida estas barreras, no sustituyen a la utilidad de aprender otro idioma, de conocer la cultura para fomentar el entendimiento y un intercambio significativo. En muchos sentidos, y a pesar de los acuerdos comerciales existentes (principalmente de alcance parcial) entre CARICOM y algunos países latinoamericanos, y del aumento del tráfico aéreo, aún nos queda mucho por aprender unos de otros. Como persona que habla varios idiomas, entre ellos el español, sé que sólo cuando nos conozcamos de verdad podremos generar la confianza necesaria para convertir a ALC en un bloque de negociación cohesionado sobre estas cuestiones a escala mundial.

Reflexiones finales

Agradezco a los organizadores, Latindadd y la Internacional de Servicios Públicos (ISP), y al resto del contingente caribeño que asistió, la oportunidad de haber participado en estas reuniones, no sólo por la oportunidad de haber presentado una perspectiva caribeña en los debates como académico, sino por haber establecido vínculos con algunas personas realmente increíbles de ALC que están trabajando en estas y otras cuestiones económicas mundiales.

En teoría, la cooperación Sur-Sur entre los países de ALC en materia de justicia fiscal podría ser mutuamente beneficiosa. Al fin y al cabo, del mismo modo que los países del G7 y del G20 utilizan su poder colectivo para establecer las reglas de las finanzas mundiales, los países de ALC podrían aprovechar sus voces colectivas para presionar en favor de un sistema financiero mundial más justo que tenga en cuenta sus imperativos de desarrollo. Podría ofrecer oportunidades para compartir las mejores prácticas y proporcionar asistencia técnica en estas cuestiones.

Es encomiable que esta iniciativa trate de incorporar una voz caribeña, ya que muchos países del Caribe a menudo consideran que los debates sobre ALC suelen limitarse a las experiencias de los países latinoamericanos, sin reconocer las realidades caribeñas, que en algunos casos podrían ser muy diferentes. La cooperación en ALC debe tener en cuenta la heterogeneidad de la región y, como tal, las cuestiones caribeñas deberían tener la misma importancia que las cuestiones que afectan a otros países de ALC.

Además, esta cooperación debería tratar de utilizar las estructuras de cooperación regional ya existentes, como la CELAC, y también respetar y tener en cuenta que la CARICOM ya cuenta con sus propios procesos de cooperación funcional en esta materia. En otras palabras, cualquier cooperación ALC debe complementar y no buscar reemplazar las estructuras propias de CARICOM. También es hora de que los países de ALC hagan valer sus voces colectivas para apoyar la propuesta del Grupo Africano de una Convención Fiscal de la ONU y de que la ONU sea el foro oficial para el desarrollo de normas fiscales mundiales, en contraposición al statu quo en el que la OCDE, un club para los países más ricos del mundo, ha intentado arrogarse este poder. Si se hace sobre la base del respeto mutuo y la comunicación, la cooperación Sur-Sur entre los países de ALC, incluida posiblemente la relativa a cuestiones de justicia fiscal, podría ser beneficiosa para los países caribeños, pero esto es algo que los países caribeños tendrían que considerar cuidadosamente.

Alicia D. Nicholls, B.Sc., M.Sc., LL.B es especialista en comercio internacional y fundadora del blog Caribbeantradelaw.com. Asistió y participó en las reuniones de la sociedad civil en Panamá y Cartagena como académica y agradece a los organizadores la oportunidad.